더불어민주당이 다수인 국회에서 한 권한대행에 대한 탄핵소추안이 27일 국회본회의를 통과했다. 한 대행은 대국민 담화에서 “여야가 합의해 안을 제출할 때까지 헌법재판관 임명을 보류하겠다”고 발표하자 탄핵안을 발의했다.
탄핵소추 사유로는 ‘김건희 여사 특검법’·‘채해병 특검법’ 거부, 비상계엄 내란 행위 공모·묵인·방조, 한동훈·한덕수 공동 국정운영 체제, 내란 상설특검 임명 회피, 헌법재판관 임명 거부 등 5가지를 제시했다. 헌재의 최종결정이 있기까지 한 권한대행의 직무는 정지된다. 대통령권한대행까지 탄핵하기는 헌정사상 처음이다.
그렇다면 한국국회의 탄핵의 문제점이 무엇인지 살펴보자.
탄핵의 정의
탄핵(彈劾, impeachment)은 사전적으로는 '어떤 잘못의 실상을 논하여 책망함'이라는 뜻을 지닌 단어로, 대통령을 포함한 고위 공직자가 헌법이나 법을 위반했을 경우 그 직무를 정지시키고, 해임을 요구하는 법적 절차이다.
구체적으로 탄핵은 입법 기관이나 기타 법적으로 구성된 재판소가 위법 행위에 대해 공무원을 기소하고 심판하는 절차이다. 심판을 하는 이유는 고위직 공직자에 의한 헌법 침해로부터 헌법을 보호하기 위한 헌법재판제도이다. 즉 헌법을 갖고 고위공직자를 심판하는 것이다.
탄핵규정
대한민국 헌법 제65조에 의하면 "① 대통령·국무총리·국무위원·행정각부의 장·헌법재판소 재판관·법관·중앙선거관리위원회 위원·감사원장·감사위원 기타 법률이 정한 공무원이 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때에는 국회는 탄핵의 소추를 의결할 수 있다"고 규정한다.
헌법재판소법 제45조(탄핵소추)에도 "다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공무원이 그 직무집행에서 헌법이나 법률을 위반한 경우에는 국회는 헌법 및 「국회법」에 따라 탄핵의 소추를 의결할 수 있다"고 되어 있다.
탄핵은 탄핵소추와 탄핵심판으로 나뉘는데 탄핵소추권은 국회에 있고, 탄핵심판은 헌법재판소에서 담당한다. 대한민국은 헌법재판소에서의 탄핵심판 과정에서 법리적인 요소를 검토하는 과정이 포함되기 때문에 탄핵소추에는 별도의 법리적인 절차가 필요하지 않다.
뇌물수수, 횡령 등 부정부패( 2016헌나1 박근혜 대통령), 국익을 명백하게 해하는 행동, 국가조직을 악용한 국민탄압 등 국민 기본권 침해, 적국에 대한 임의 항복 등, 직권남용에 의한 삼권분립 침해, 국가조직을 악용한 국민탄압 등 국민 기본권 침해 등이다. 윤대통령은 직권남용에 의한 삼권분립 침해이다. 임의로 선포한 계엄령이기 때문이다.
우리나라 대통령의 탄핵
2004년 노무현 대통령
공직선거법이 정한 정치적 중립 의무 위반 사유로 탄핵소추되었으나 헌법재판소에서 탄핵심판청구 기각 결정을 하면서 대통령직에 복귀했다.
2017년 박근혜 대통령 탄핵, ◦국회 가결, 헌법재판소 인용
국민주권주의 등 헌법 11개 항, 뇌물죄 등 법률 4개 항 위반으로 탄핵소추를 받아 헌법재판소에서 탄핵심판청구 인용 결정을 하면서 대한민국 헌정 사상 최초로 대통령(원수)이 파면되었다.
2024년 윤석열 대통령 탄핵소추
현재까지 한국에서는 세 명의 대통령이 탄핵소추되어 1명이 탄핵되었다. 미국에서는 탄핵된 대통령은 없으며, 소추된 대통령으로는 17대 앤드루 존슨, 42대 빌 클린턴, 45대 도널드 트럼프가 있는데 모두 상원에서 기각되었다. 37대 리처드 닉슨은 탄핵안이 하원을 통과하기 직전에 사임했다. 연방법원 판사가 탄핵된 사례는 몇 개 존재한다.
미국에서 탄핵에 대해 조심스러웠던 것은 사법부 기관인 헌법재판소가 최종 결정을 하는 우리나라와 달리, 같은 입법부 소속에 기본적으로 정치적 기관인 상원이 최종결정을 하기 때문이다. 즉 선례를 만들면 혼란을 유발할 수 있었던 것이다.
영국이나 프랑스, 독일, 일본에도 탄핵은 없었다. 주로 부정부패가 심한 남미, 동유럽, 아시아 국가 중에서 탄핵이 비일비재하게 발생했다.
파나마, 브라질, 페루, 쿠바, 에쿠아도르, 우크라이나, 유고, 인도네시아, 필리핀, 대만 등이다.
탄핵의 형태
고려대 김하열 교수는 탄핵의 형태로서 정치형 탄핵, 사법형 탄핵이 있다고 했다.
정치형 탄핵
영국과 미국처럼 하원이 탄핵을 소추하고 상원이 심판하는 스타일은 정치형 탄핵이다. 이것은 주로 판례법을 토대로 하는 국가가 행하는 것으로 미국은 클린턴과 트럼프를 하원이 탄핵하고 상원이 기각한 사례가 있고, 영국은 아직까지 탄핵이 존재하지 않는다.
정치형 탄핵은 주로 정치적 책임을 추구하고, 사법형 탄핵은 헌법과 법률에 위반한 것을 추구한다.
사법형 탄핵
사법형 탄핵은 의회의 탄핵소추하고 헌법재판소가 판단하는 형태이다. 사법형 탄핵은 주로 정치나 통치행위보다는 헌법이나 법률의 위반이 있어야 한다. 그러나 정치형 탄핵이든 사법형 탄핵이든 사로 혼재되어 있는데다가 탄핵자체가 정치적 성향을 띠기 때문에 순수한 법률위반행위만 갖고서 탄핵하기는 어렵다.
정치형 탄핵제도라 할지라도 사법적인 절차에 따라서 진행되기때문에 법적탄핵이라 할 수 있고, 사법형 탄핵일지라도 정치적인 형태를 띠고 있다. 노무현 대통령과 박근해 대통령의 탄핵사유를 보자.
노무현 대통령
헌재는 노무현 대통령에 대해서는 공직 선거법을 위반하였다고 사법형 판단을 했다. 중대한 법위반 행위가 있었다고 판단했다. 헌재는 5, 6, 7, 10, 11, 14에 대해서 법위반 행위가 있었다고 판단했다.
5.선거에서의 공무원의 정치적 중립의무의 헌법적 근거
대통령이 현행법을 ‘관권선거시대의 유물’로 폄하하고 법률의 합헌성과 정당성에 대하여 대통령의 지위에서 공개적으로 의문을 제기하는 것은 헌법과 법률을 준수해야 할 의무와 부합하지 않는다. 물론, 대통령도 정치인으로서 현행 법률의 개선방향에 관한 입장과 소신을 피력할 수는 있으나, 어떠한 상황에서, 어떠한 연관관계에서 법률의 개정에 관하여 논의하는가 하는 것은 매우 중요하며, 이 사건의 경우와 같이, 대통령이 선거법위반행위로 말미암아 중앙선거관리위원회로부터 경고를 받는 상황에서 그에 대한 반응으로서 현행 선거법을 폄하하는 발언을 하는 것은 법률을 존중하는 태도라고 볼 수 없는 것이다.
6.대통령이 공직선거및선거부정방지법(이하 ‘공선법’이라 한다) 제9조의 ‘공무원’에 해당하는지 여부(적극)
공선법 제9조의 ‘공무원’이란, 위 헌법적 요청을 실현하기 위하여 선거에서의 중립의무가 부과되어야 하는 모든 공무원 즉, 구체적으로 ‘자유선거원칙’과 ‘선거에서의 정당의 기회균등’을 위협할 수 있는 모든 공무원을 의미한다.
따라서 선거에 있어서의 정치적 중립성은 행정부와 사법부의 모든 공직자에게 해당하는 공무원의 기본적 의무이다. 더욱이, 대통령은 행정부의 수반으로서 공정한 선거가 실시될 수 있도록 총괄․감독해야 할 의무가 있으므로, 당연히 선거에서의 중립의무를 지는 공직자에 해당하는 것이고, 이로써 공선법 제9조의 ‘공무원’에 포함된다.
7.기자회견에서 특정정당을 지지한 대통령의 발언이 공무원의 정치적 중립의무에 위반되는지 여부(적극)
공정한 선거관리의 궁극적 책임을 지는 대통령이 기자회견에서 전 국민을 상대로, 대통령직의 정치적 비중과 영향력을 이용하여 특정 정당을 지지하는 발언을 한 것은, 대통령의 지위를 이용하여 선거에 대한 부당한 영향력을 행사하고 이로써 선거의 결과에 영향을 미치는 행위를 한 것이므로, 선거에서의 중립의무를 위반하였다.
10.중앙선거관리위원회의 선거법위반 결정에 대한 대통령의 행위가 헌법에 위반되는지 여부(적극)
모든 공직자의 모범이 되어야 하는 대통령의 이러한 언행은 법률을 존중하고 준수해야 하는 다른 공직자의 의식에 중대한 영향을 미치고, 나아가 국민 전반의 준법정신을 저해하는 효과를 가져오는 등 법치국가의 실현에 있어서 매우 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 결론적으로, 대통령이 국민 앞에서 현행법의 정당성과 규범력을 문제삼는 행위는 법치국가의 정신에 반하는 것이자, 헌법을 수호해야 할 의무를 위반한 것이다.
11.재신임 국민투표를 제안한 행위가 헌법에 위반되는지 여부(적극)
대통령이 자신에 대한 재신임을 국민투표의 형태로 묻고자 하는 것은 헌법 제72조에 의하여 부여받은 국민투표부의권을 위헌적으로 행사하는 경우에 해당하는 것으로, 국민투표제도를 자신의 정치적 입지를 강화하기 위한 정치적 도구로 남용해서는 안 된다는 헌법적 의무를 위반한 것이다
14.헌법재판소법 제53조 제1항의 ‘탄핵심판청구가 이유 있는 때’란 중대한 법위반의 경우에 한정되는지 여부(적극)
헌법재판소법은 제53조 제1항에서 “탄핵심판청구가 이유 있는 때에는 헌법재판소는 피청구인을 당해 공직에서 파면하는 결정을 선고한다.”고 규정하고 있는데, 위 규정은 헌법 제65조 제1항의 탄핵사유가 인정되는 모든 경우에 자동적으로 파면결정을 하도록 규정하고 있는 것으로 문리적으로 해석할 수 있으나, 직무행위로 인한 모든 사소한 법위반을 이유로 파면을 해야 한다면, 이는 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청 즉, 법익형량의 원칙에 위반된다. 따라서 헌법재판소법 제53조 제1항의 ‘탄핵심판청구가 이유 있는 때’란, 모든 법위반의 경우가 아니라, 단지 공직자의 파면을 정당화할 정도로 ‘중대한’ 법위반의 경우를 말한다.
박근혜 대통령
박근혜 대통령에 대해서도 법률과 헌법을 위반했다고 판단했다.
5. 최○원의 국정개입을 허용하고 권한을 남용한 행위가 공익실현의무에 위배되는지 여부(적극)
6. 최○원의 국정개입을 허용하고 권한을 남용한 행위가 기업의 자유와 재산권을 침해하는지 여부(적극)
7. 최○원의 국정개입을 허용하고 권한을 남용한 행위가 비밀엄수의무에 위배되는지 여부(적극)
헌재, 69조 상이한 해석, 박근혜는 공익실현의무 위반, 노무현은 69조에 대해 사법심판대상에서 제외
그리고 헌재는 박근혜 대통령은 헌법 제 7조와 69조를 들어 공익실현의무를 위반하였다고 판단했다.
(1) 공익실현의무 위반(헌법 제7조 제1항 등 위반)
대통령은 행정부의 수반이자 국가 원수로서 가장 강력한 권한을 가지고 있는 공무원이므로 누구보다도 ‘국민 전체’를 위하여 국정을 운영해야 한다. 헌법 제69조는 대통령이 취임에 즈음하여 ‘헌법을 준수’하고 ‘국민의 복리 증진’에 노력하여 ‘대통령으로서의 직책을 성실히 수행’할 것을 선서하도록 함으로써 대통령의 공익실현의무를 다시 한 번 강조하고 있다. 대통령은 ‘국민 전체’에 대한 봉사자이므로 특정 정당, 자신이 속한 계급･종교･지역･사회단체, 자신과 친분 있는 세력의 특수한 이익 등으로부터 독립하여 국민 전체를 위하여 공정하고 균형 있게 업무를 수행할 의무가 있다.
제7조 ①공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다.
②공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.
제69조 대통령은 취임에 즈음하여 다음의 선서를 한다.
“나는 헌법을 준수하고 국가를 보위하며 조국의 평화적 통일과 국민의 자유와 복리의 증진 및 민족문화의 창달에 노력하여 대통령으로서의 직책을 성실히 수행할 것을 국민 앞에 엄숙히 선서합니다".
그러나 헌재는 노무현 대통령에 대해서는 제69조의 대통령선서에 대한 공익실현의무를 부과하지 않고, "규범적으로 그 이행이 관철될 수 있는 성격의 의무가 아니므로 원칙적으로 사법적 판단의 대상이 될 수 없다"고 할 것이다고 했다.
13.헌법 제69조는 대통령의 취임선서의무를 규정하면서, 대통령으로서 ‘직책을 성실히 수행할 의무’를 언급하고 있다. 비록 대통령의 ‘성실한 직책수행의무’는 헌법적 의무에 해당하나, ‘헌법을 수호해야 할 의무’와는 달리, 규범적으로 그 이행이 관철될 수 있는 성격의 의무가 아니므로, 원칙적으로 사법적 판단의 대상이 될 수 없다고 할 것이다.
헌법 제65조 제1항은 탄핵사유를 ‘헌법이나 법률에 위배한 때’로 제한하고 있고, 헌법재판소의 탄핵심판절차는 법적인 관점에서 단지 탄핵사유의 존부만을 판단하는 것이므로, 이 사건에서 청구인이 주장하는 바와 같은 정치적 무능력이나 정책결정상의 잘못 등 직책수행의 성실성여부는 그 자체로서 소추사유가 될 수 없어, 탄핵심판절차의 판단대상이 되지 아니한다.
이처럼 헌재는 사법적 판단보다는 정치적 판단을 하고있다. 69조에 대해 달리 해석하고 있다. 누구는 공익의무를 위반한 사법심판대상이 되고 누구는 사법심판대상에서 제외된다.
윤석열 대통령
윤석열 대통령은 비상게엄선포는 고도의 통치행위라고 판단하고 있다. 그러나 국회는 내란행위라고 소추했다. 통치행위라면 정치적 판단으로서 사법심판대상이 되지 않은 반면, 내란죄는 사법형 탄핵으로서 탄핵행위가 된다. 그러나 내란은 폭동을 동반해야 한다.
앞으로 헌재가 사법형탄핵을 할지, 정치형 탄핵을 할지 두고 볼일 이다. 특히 사법행위와 정치행위의 기준점이 무엇인지, 정치행위를 사법적으로 탄핵할지, 사법행위를 정치행위로 판단하여 사법심사의 대상에서 제외할지 귀추가 주목된다.
헌재가 책임성을 통해 제도적 정당성을 확보하는 사법적 행위자라고 한다면 임명직에 대한 정당성을 판단하는 기준이 동일해야 한다. 사람과 상황에 따라 달리 판단하면 국민의 혼란만 가중시킬 것이다. 윤석열 대통령의 통치행위를 사법형 판단으로할 것인지, 순수 정치행위로 판단할지 헌재의 결과가 주목한다.
